Mediante sentencia identificada con el radicado 08001-23-33-000-2018-00417-01 (4666-2024), la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado (en adelante, el “CE”) confirmó una sentencia de un tribunal administrativo en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
Los antecedentes se remontan a la emisión de un seguro de cumplimiento de disposiciones normativas por parte de una aseguradora en favor de una empresa de servicios temporales (en adelante, la “EST”), la cual lo había tomado como requisito para su funcionamiento en virtud de lo dispuesto en el artículo 17 del Decreto 4369 de 2006. Los asegurados y beneficiarios del seguro eran los trabajadores de la EST y el riesgo cubierto, de acuerdo con la póliza, consistía en el incumplimiento del tomador a las obligaciones legales relativas al pago de salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones laborales a los trabajadores en misión, en caso de iliquidez de la empresa.
En 2016, la EST inició un proceso de reorganización empresarial por cesación en el pago de acreencias laborales. Ante esta situación, un primer grupo de trabajadores le reclamó directamente a la aseguradora el pago de las prestaciones adeudadas por la EST, y la aseguradora accedió a asumirlos con cargo al seguro.
Posteriormente, un segundo grupo de trabajadores acudió al Ministerio de Trabajo reclamando el pago de las acreencias laborales adeudadas por la EST. En respuesta, el Ministerio profirió un acto administrativo mediante el cual (i) declaró la iliquidez de la EST y (ii) le ordenó a la aseguradora que otorgó el seguro de cumplimiento realizar el pago de las acreencias laborales a favor de este grupo. Dicho acto fue apelado por la aseguradora, pero la decisión fue confirmada en sede administrativa.
Finalmente, la aseguradora presentó una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del acto administrativo proferido por el Ministerio del Trabajo y el que lo confirmó, solicitando además que se procediera con la devolución indexada de los valores que realizó. El Tribunal Administrativo negó las pretensiones de la demanda y la aseguradora interpuso recurso de apelación ante el CE, el cual confirmó la sentencia con base en las siguientes consideraciones:
- Naturaleza del seguro de cumplimiento de disposiciones normativas de las EST
El CE recordó que, de conformidad con el Decreto 4369 de 2006 (decreto reglamentario de las EST), estas están obligadas a tomar un seguro de cumplimiento cuyo fin sea amparar el pago de salarios, prestaciones e indemnizaciones laborales a sus trabajadores en caso de iliquidez de la compañía.
El CE reiteró que este seguro no es voluntario para la empresa de servicios temporales, sino que constituye un requisito para su funcionamiento.
- Amparos del seguro y definición de siniestro en la póliza
Al revisar el seguro contratado por la EST, el CE encontró que este cubría el pago de salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones en caso de iliquidez de la EST, de conformidad con lo previsto en el artículo 11 del Decreto 4369 de 2006.
En cuanto a la definición de siniestro, la póliza establecía que este se entendía ocurrido cuando el Ministerio del Trabajo emitía el acto administrativo que declaraba el incumplimiento de la EST en el pago de las prestaciones sociales sus empleados.
- Régimen normativo aplicable al seguro
Al analizar las normas presuntamente violadas para determinar la nulidad del acto administrativo, el CE estudió los argumentos de la aseguradora según los cuales se había aplicado erróneamente la Ley 100 de 1993 al seguro de cumplimiento de disposiciones normativas y se le había equiparado a un seguro previsional.
En esa misma línea, el Ministerio del Trabajo sostuvo que, al tratarse de un seguro que la EST debía tomar por mandato de la Ley 50 de 1990, le eran aplicables las normas de la Ley 100 de 1993 y no las del Código de Comercio.
El CE no acogió ninguno de estos argumentos ni se pronunció expresamente sobre el punto. No obstante, al fundamentar su decisión, no acudió a la Ley 100 de 1993 y, en cambio, se limitó a señalar la obligatoriedad del seguro de cumplimiento de acuerdo con lo previsto únicamente en el Decreto 4369 de 2006 y la Ley 50 de 1990.
- Alcance de la cobertura del seguro
El CE recordó que la sanción moratoria prevista en el artículo 65 del Código Sustantivo del Trabajo, que debe ser asumida por el empleador ante la falta de pago de salarios y prestaciones con posterioridad a la terminación del contrato de trabajo, no constituye una sanción administrativa, sino una consecuencia legal derivada del incumplimiento en el pago de las acreencias laborales.
En ese sentido, al tener la sanción por mora la naturaleza de una consecuencia económica de carácter indemnizatorio a favor del trabajador, su reconocimiento se encuentra comprendido dentro de la expresión “indemnizaciones” a la que se refiere el artículo 17 del Decreto 4369, el cual establece que la póliza de garantía que deben constituir las EST tiene como propósito: “asegurar el pago de salarios, prestaciones sociales e indemnizaciones de los trabajadores en misión, en caso de iliquidez de la Empresa de Servicios Temporales.”
Por esta razón, el CE desvirtuó el argumento de la aseguradora según el cual ordenar el pago de la sanción moratoria implicaba “trasladar una penalización del empleador a la aseguradora”. En opinión del CE, lo que se pretende con la orden dada a la aseguradora es exigirle el cumplimiento de su obligación indemnizatoria asumida con ocasión de la celebración del contrato de seguro de cumplimiento.
- Declaración de la ocurrencia del siniestro y pago de la indemnización
El CE analizó quién tiene la competencia para declarar la ocurrencia del siniestro mediante acto administrativo motivado. Al respecto, concluyó que dicha competencia corresponde al inspector de trabajo de la dirección territorial correspondiente.
En cuanto al procedimiento, indicó que, una vez el Ministerio del Trabajo determine el estado de iliquidez de la EST para el pago de las prestaciones sociales, puede ordenar a la aseguradora el pago de la indemnización correspondiente.
- Pagos directos realizados por la aseguradora sin la declaratoria del siniestro
El CE determinó que el procedimiento legal previsto para el pago de la indemnización en este tipo de seguros no prevé la posibilidad de que los trabajadores de la EST acudan directamente a la aseguradora para solicitarle el pago de sus acreencias laborales.
En su lugar, el CE recordó que, conforme al artículo 18 del Decreto 4369 de 2006, el Ministerio del Trabajo es quien debe solicitarle a la aseguradora el pago de la indemnización, previo acto administrativo que declare (i) el estado de iliquidez de la EST, (ii) la ocurrencia del siniestro y (iii) la liquidación de los valores a reconocer.